Charter voor Deontologie in Ministeriële kabinetten

Ben je

  • Voor een transparante, open beleidscultuur
    • En tegen achterkamerpolitiek?
  • Voor een slanke, slagkrachtige regering
    • En tegen cliëntelisme en corporatisme
  • Voor meer ethiek en deontologie in het besluitvormingsproces

Voorstellen

Voor Ministeriële kabinetten

1. Er moet een intergouvernementeel deontologisch charter worden opgesteld, gepubliceerd en bekrachtigd door elke minister en zijn/haar kabinet. Indien nodig, kan dit ontwerpcharter hiervoor inspiratie leveren.

2. Op het officiële regeringsportaal zijn de namen en functies terug te vinden van de leden van de verschillende ministeriële kabinetten. De webpagina moet alle betaalde activiteiten en mandaten van elke kabinetsmedewerker vermelden, evenals de tijd die de betrokkene aan deze activiteiten besteedt.

3. Een correct overzicht van de detacheringen bij de administraties voor de kabinetten is terug te vinden op het gecentraliseerde portaal

4. We vragen aan het Rekenhof een regeling uit te werken voor de hand-over en transitieperiode van kabinetsmedewerkers die het ambt verlaten omwille van de problematiek van de professionele opvolging op einde mandaat

5. Een opleiding voor kabinetsmedewerkers dringt zich op, met name een vorming tot deontologie, en een theoretische inleiding tot de basisvaardigheden van de kabinetsmedewerker die hij niet zou bezitten (administratief recht, openbare financiën, grondwettelijk recht, organisatie van de overheid, werking van het parlement, etc.). Op het einde van de opleiding wordt aan iedere deelnemer gevraagd het charter te tekenen.

6. Er wordt een joint Master in Public Administration op Belgisch niveau uitgewerkt dat geparenteerd wordt door vooraanstaande politici en topambtenaren/kabinetsmedewerkers. Deelname gebeurt op basis van een dossier en na minimaal drie jaar ervaring.

7. Parallel met de beperking van de omvang van de kabinetten, moet de administratie op termijn een actievere rol spelen bij het definiëren van het beleid om de doelstellingen op lange termijn na te streven.

8. Een permanent apolitiek kabinetssecretariaat dat een ambtelijk statuut heeft, verzorgt de transitieperiode tussen ministers en is het contactpunt voor de bevoegde administratie voor de alledaagse processen.

9. Ministers moeten op Selor een beroep kunnen doen bij de recrutering van de kabinetten. Competentie en expertisegericht werven moet daarbij de doelstellig zijn.

Voor lobbyisten

10. De federale overheid werkt een Belgisch lobbyregister uit naar Europees en Australisch voorbeeld.

11. Elk kabinet moet een logboek bijhouden van alle contacten met lobbyisten. Deze informatie wordt geanalyseerd door het Rekenhof indien het parlement dit vraagt. Het Rekenhof brengt jaarlijks verslag uit, uiterlijk op 1 juli van het volgende jaar.

12. Zoals in Ierland en Australië moet een lobbyistencode worden opgesteld: http://lobbyists.pmc.gov.au/conduct_code.cfm

Het Charter6

Inleiding: rol van een ministerieel kabinet en toepassingsgebied van dit charter

Door de institutionele complexiteit en het proportionele kiesstelsel van België sloten de opeenvolgende regeringen contra-intuïtieve coalities met soms wel 6 verschillende partners die er ideologisch vaak sterk afwijkende beleidsinzichten op na hielden. Het regeerakkoord, dat de broze politieke evenwichten en de machtsverhoudingen tussen de coalitiepartners kristalliseert, wordt daarom als een niet open te breken politieke brandkast gezien. De ministeriële kabinetten moeten niet alleen het regeerakkoord uitvoeren, ze zijn ook de bewakers van het akkoord.

Terwijl kabinetten in de meeste Europese landen en zelfs op Europees niveau slechts een handvol medewerkers tellen, kunnen Belgische ministers 30 tot 40 kabinetsmedewerkers hebben, omdat ze soms zelf in de plaats treden van de administratie. Alles bij elkaar hebben de 51 Belgische ministers meer dan duizend mensen rechtstreeks in dienst, van wie het merendeel beleidsadviseurs1.

Daardoor verwierf de entourage van een minister de facto een belangrijke maar haast onzichtbare rol in het Belgische institutionele landschap. Hoewel ze een cruciaal radertje vormen in de machine van de Belgische democratie – zowel federaal als regionaal –, krijgen de ministeriële kabinetten erg weinig aandacht van zowel de media als het grote publiek, maar – en dat is verontrustend – ook de wetgever toont weinig interesse2. De kabinetten vallen bijvoorbeeld niet onder het Koninklijk Besluit van 1937 noch onder de supervisie van het Bureau voor Ambtelijke Ethiek en Deontologie.

In andere landen met een minder complex politiek landschap en kleinere ministeriële kabinetten, gelden meestal speciale gedragscodes die ervoor zorgen dat de kabinetsmedewerkers elementaire democratische regels, bestuursprincipes en deontologische waarden in acht nemen3. Niet zo in België.

Daarom besloot de Vrijdaggroep dit Charter voor Politieke Deontologie voor de federale en regionale ministeriële kabinetten op te stellen4. Het is geschreven vanuit een principe gebaseerde benadering om te voorkomen dat kabinetten meer onder de radar werken en om het risico op regulatory capture5 (innige band tussen regelgever en sector) te vermijden. Indien we vanuit een regel gebaseerde benadering waren vertrokken, zou dit risico groter zijn.

I. Algemene bepalingen

1.1. De kabinetsmedewerker oefent zijn ambt op loyale, zorgvuldige en integere wijze uit onder het gezag van zijn Minister die de politieke eindverantwoordelijkheid draagt. Dat betekent onder andere:

  • de wetten, reglementen en richtlijnen na te leven,
  • de door de Regering genomen beslissingen zorgvuldig en plichtsbewust uit te voeren.

1.2. De kabinetsmedewerker stelt zijn Minister op de hoogte van elke onwettigheid of onregelmatigheid waarvan hij kennis heeft.

1.3. Kabinetsmedewerkers moeten zich eerlijk en integer gedragen. Zij mogen de regering, het parlement of het publiek niet bedriegen of bewust misleiden.

1.4. Kabinetsmedewerkers mogen geen overheidsmiddelen voor partijpolitieke activiteiten gebruiken. Zij worden aangeworven om te werken aan de doelstellingen van de regering en het ministerie waarop zij werkzaam zijn. Dit rechtvaardigt waarom zij met overheidsgeld worden betaald en waarom zij overheidsmiddelen mogen gebruiken. Het verklaart ook waarom hun deelname aan de partijpolitiek zorgvuldig moet worden omschreven.

1.5. Zoals dat voor administraties het geval is, zullen kabinetten in de mate van het mogelijke een weerspiegeling van de maatschappelijke diversiteit zijn (gender, etnoculturele achtergrond, geaardheid, leeftijd en lichamelijke beperking). De aanwervingsprocedure wordt hierop afgestemd.

1.6. De kabinetsmedewerker heeft recht op de opleiding die nuttig is voor zijn werk alsook op de voortgezette opleiding met het oog op de ontwikkeling van zijn beroepsloopbaan.

II. Omgaan met informatie

2.1. Kabinetsmedewerkers mogen hun officiële positie noch de informatie die zij bij de uitoefening van hun officiële taken vernemen, niet misbruiken om hun privébelangen of die van anderen te bevorderen. Zij mogen zonder toestemming geen officiële informatie onthullen die binnen de regering in vertrouwen werd meegedeeld of die van anderen in vertrouwen werd ontvangen.

2.2. Een kabinetsmedewerker beschikt over vrijheid van meningsuiting met betrekking tot feiten waarmee hij door zijn functie vertrouwd is. Hij mag zich echter niet publiekelijk in enige politieke controverse mengen via toespraken, brieven aan de pers, boeken, artikels of folders; hij moet discretie in acht nemen en zich beperken tot gematigde commentaren zonder persoonlijke aanvallen; hij spreekt normaal gezien niet in het openbaar namens zijn minister of ministerie, tenzij hij hierom uitdrukkelijk wordt verzocht door zijn minister. Wie op officiële of niet-officiële wijze een minister vertegenwoordigt, dient dit kosteloos te doen.

2.3. Kabinetsmedewerkers mogen geen feiten bekend maken die betrekking hebben op de veiligheid van het land, de bescherming van de openbare orde, de financiële belangen van de overheid, het voorkomen en sanctioneren van strafbare feiten, het medisch geheim, de rechten en de vrijheden van de burger, en in het bijzonder op het recht op eerbied voor het privéleven.

III. Transparantie en belangenconflicten

3.1. De kabinetsmedewerker mag geen, op welke wijze ook bezoldigde, activiteit uitoefenen buiten zijn ambt, dan nadat hij een machtiging tot cumulatie bekomen heeft van zijn Minister. De kabinetsmedewerker dient met andere woorden iedere bezoldigde activiteit kenbaar te maken aan zijn Minister.

3.2. Op het officiële regeringsportaal zijn de namen en functies terug te vinden van de leden van de verschillende ministeriële kabinetten. De webpagina moet alle betaalde activiteiten en mandaten van elke kabinetsmedewerker vermelden, evenals de tijd die de betrokkene aan deze activiteiten besteedt7.

3.3. Een belangenconflict betekent een situatie waarin de kabinetsmedewerker door zichzelf of door een tussenpersoon een persoonlijk voordeel heeft dat van die aard is om de onpartijdige en objectieve uitoefening van zijn ambt te beïnvloeden of de indruk kan doen ontstaan van zulke invloed. De kabinetsmedewerker plaatst zich niet in een toestand van belangenconflicten tenzij deze mogelijke belangenconflicten kenbaar werden gemaakt aan het Rekenhof en nagetrokken kunnen worden op bovenvermeld portaal (3.2.).

3.4. Wanneer er een conflict blijkt te bestaan tussen de privébelangen van een kabinetsmedewerker en diens openbaar ambt, zoals onder punt 3.3. wordt vermeld, moet dit belangenconflict, zelfs indien aan de voorschriften van punt 3.2. voldaan is, worden vermeld in de notulen van de vergadering.

3.5. De mogelijkheid om kabinetsmedewerkers te hebben die op verschillende, soms tegenstrijdige loonlijsten staan, kan slechts worden besproken zodra deze volledige transparantie is verwezenlijkt.

3.6. Een correct overzicht van de afvloeiingen bij de administraties voor de kabinetten is terug te vinden op het gecentraliseerde portaal (3.1.)8. De hoofdverantwoordelijke van het kabinet staat in voor het overmaken van de informatie en de juistheid van deze informatie.

IV. Omgaan met lobbyisten en derde organisaties

4.1. Er wordt een Belgisch register van toegelaten lobbyorganisaties gepubliceerd9.

4.2. Kabinetsmedewerkers mogen een lobbyist die niet in het lobbyregister opgenomen is, niet toestaan om lobbywerk te doen.

4.3. Bij een eerste contact met een regeringsvertegenwoordiger over een welbepaald thema namens een derde partij aan wie de lobbyist al dan niet tegen betaling diensten verleent, moet de lobbyist de regeringsvertegenwoordiger meedelen:

  • dat hij een lobbyist of een werknemer of onderaannemer van een lobbyist is of anderszins optreedt namens een lobbyist die op dat ogenblik ingeschreven is in het lobbyregister;
  • dat hij contact opneemt namens een derde partij;
  • de naam van de derde partij;
  • en de aard van het probleem van deze derde partij.

4.4. Elk kabinet moet een logboek bijhouden van alle contacten met lobbyisten. Deze informatie wordt geanalyseerd door het Rekenhof op vraag van het Parlement. Het Rekenhof brengt jaarlijks verslag uit, uiterlijk op 1 juli van het volgende jaar.

4.5. De kabinetsmedewerker mag, noch rechtstreeks, noch door een tussenpersoon, zelfs buiten zijn ambtsuitoefening, maar uit oorzaak hiervan, giften, beloningen of enig voordeel vragen, of eisen. Giften met een louter symbolische waarde of uitnodigingen waarvan de marktprijs lager of gelijk is aan 50 euro zijn wel toegelaten indien zij geen systematisch karakter vertonen.

4.6. De onkosten worden door een derde partij betaald, moeten openbaar worden gemaakt en mogen de gemiddelde marktwaarde niet overschrijden.

4.7. Er wordt een regeling uitgewerkt voor de hand-over en transitieperiode van kabinetsmedewerkers die het ambt verlaten gegeven de problematiek van de professionele opvolging op einde mandaat10.

V. Slotbepaling

Deze regels moeten worden beschouwd als een contractuele verbintenis van elke kabinetsmedewerker die met deze deontologische code instemt.

Voetnoten

1. Trends / Tendances, 19 februari 2015.

2. Behalve in Vlaanderen waar in 2009 de Vlaamse regering het “Besluit tot organisatie van de kabinetten van de leden van de Vlaamse Regering” goedkeurde. Dit Besluit heeft in de eerste plaats echter betrekking op de praktische organisatie van de Vlaamse kabinetten (aantal medewerkers per minister, detachering, vergoedingen, etc.) en niet zozeer op het deontologisch kader binnen hetwelke de kabinetsmedewerkers handelen. In die zin werd dit charter niet enkel geschreven ter inspiratie voor de Federale overheid en de overige deelstaten, maar moet het ook als een broodnodige aanvulling worden gezien op het Vlaamse Besluit van 24 juli 2009.

3. In het VK worden zij bijvoorbeeld ‘special advisers’ genoemd en wordt hun rol subtiel omschreven als “ministers helpen met betrekking tot aangelegenheden waarbij het werk van de regering en het werk van de regeringspartij elkaar overlappen en waarbij het ongepast zou zijn om vastbenoemde ambtenaren te betrekken. […] Het gaat om bijkomende krachten die de minister bijstand bieden vanuit een visie die veeleer politiek geëngageerd en politiek bewust is dan de bijstand die door vastbenoemde ambtenaren kan worden geleverd.” Op papier zijn deze ‘special advisors’ aan zeer strenge regels gebonden op het vlak van politieke betrokkenheid, carrièremogelijkheden na afloop van hun mandaat, mogelijke belangenconflicten, enz.

4. Sommigen houden er een meer liberale visie op na waarbij de Minister politiek 100% verantwoordelijk is voor de keuzes die hij/zij maakt en het handelen van het personeel – ook wanneer zich bijvoorbeeld manifeste belangenconflicten voordoen. Hoewel de meeste leden van de Vrijdaggroep enig begrip opbrengen voor deze visie, geven zij ook aan dat er te weinig informatie beschikbaar is om een Minister als dusdanig objectief te kunnen beoordelen. Transparantie is de hoeksteen van een deontologische werking van de Ministeriële kabinetten. Een te grote informatie-asymmetrie staat in de weg van een gedegen burgerlijke evaluatie en controle. De regio van Western Australia houdt er dan wel weer een liberalere visie op de werking van kabinetten op na, zoals ook blijkt uit hun “Ministerial code”: “A Minister will also be responsible for ensuring that members of his or her Ministerial staff are made aware of their ethical responsibilities and will require of staff such disclosure, divestment of personal interests or other action as seems appropriate to the Minister and the Premier”.

5. Regulatory capture is een vorm van politieke corruptie die ontstaat wanneer een regelgevend orgaan, dat nochtans werd opgericht om het algemeen belang te dienen, voorrang geeft aan de commerciële of speciale bekommernissen van dominante belangengroepen in de sector waarvoor het regelgevend orgaan bevoegd is.

6. Dit charter is gebaseerd op verscheidene debatten tussen de leden van de groep (06/12/’13 – 27/11/’14 en 10/12/’14) en de volgende bronnen:

De Morgen – Er moet een deontologische code komen voor Ministeriële medewerkers

Koninklijk Besluit van 1937 (art. 7-14ter)

Ministeriële gedragscode van West-Australië

Gedragscode voor special advisors in Groot-Brittannië:

7. In Groot-Brittannië wordt het loon van de special advisors ook openbaar gemaakt: link

8. Het valt op dat dit aspect in het Vlaamse Besluit van 24 juli 2009 op een zeer transparante manier geregeld is (art. 20), en zou in die zin ook als inspiratie kunnen dienen voor de overige deelstaten en het Federale niveau. Opmerkelijk is wel dat § 2 van hetzelfde artikel voorziet dat het salaris van de kabinetsmedewerkers die niet behoren tot een ministerie, een andere openbare dienst of een gesubsidieerde onderwijsinrichting door hun werkgever kunnen worden doorbetaald. Kabinetsmedewerkers kunnen dus officieel op de payroll van private spelers staan wat de vrijdaggroep doet vrezen voor mogelijke belangenconflicten. Zoals ook voorzien in punten 3.3 en 3.5 is het daarom cruciaal dat deze informatie publiek wordt gemaakt waarna een debat plaats kan vinden.

9. Er ging tijdens de gesprekken van de groep heel wat tijd naar het definiëren van het begrip ‘lobbyist’. Uiteindelijk kwamen we bij de volgende definitie uit: “Een lobbyist is een tussenpersoon of -organisatie die de beleidsvorming tracht te beïnvloeden voor lucratieve doeleinden. Non-profitorganisaties kunnen ook lucratieve doeleinden nastreven via lobbyactiviteiten en worden daarom geacht onder het toepassingsgebied van deze definitie te vallen.” Het is interessant dat deze omschrijving vrij goed aansluit bij de wijze waarop de Western Australian Ministerial Code of Conduct een lobbyist definieert: “Een persoon, bedrijfsentiteit, vereniging, samenwerkingsverband of firma tot wier activiteiten het behoort om contractueel te worden verbonden of aangeworven om de belangen van een derde partij te vertegenwoordigen bij een regeringsvertegenwoordiger. Onder ‘lobbyist’ wordt niet verstaan:

(a) een vereniging of organisatie die wordt opgericht om de belangen van haar leden te vertegenwoordigen;
(b) een godsdienstige of liefdadigheidsorganisatie; of
(c) een entiteit of persoon met een erkende technische of professionele beroepsactiviteit die, als onderdeel van de diensten die aan derden worden verleend in uitoefening van dit beroep, de standpunten vertegenwoordigt van de derde partij die deze entiteit of persoon heeft aangeworven om technische of professionele diensten te verlenen.”
Verder kunnen verscheidene landen en organisaties de nodige inspiratie leveren voor een lobbyistencode:
Ierland: link
Australië: link
Public Relations Council: The Icco Stockholm Charter

10. Groot-Brittannië voert ter zake een zeer streng beleid: “Special advisers zijn onderworpen aan de Business Appointment Rules. Volgens deze Rules zijn ze verplicht om een aanvraag in te dienen bij het hoofd van hun vroegere ministerie voor elke benoeming of dienstbetrekking die ze willen opnemen binnen de twee jaar nadat ze de openbare dienst hebben verlaten. Aanvragen vanwege special advisers worden onderzocht door het onafhankelijke Advisory Committee on Business Appointments.”